Ingiunzione fiscale nulla senza prova della legittimazione

Tutto ciò che devi sapere su: Ingiunzione fiscale nulla senza prova della legittimazione

In questo articolo viene esaminato un particolare caso di nullità dell’ingiunzione fiscale di pagamento che si verifica quando il concessionario, davanti al Giudice, non fornisce la prova della sua legittimazione.

Regole generali sull’onere della prova

La regola generale in materia di onere della prova è dettata dall’art. 2697 del codice civile, che recita:

Chi vuol far valere un diritto in giudizio deve provare i fatti che ne costituiscono il fondamento.

   Chi eccepisce l’inefficacia di tali fatti ovvero eccepisce  che  il diritto si è modificato o  estinto  deve  provare  i  fatti  su  cui l’eccezione si fonda”.

Semplificando il concetto (già di per sé chiaro) espresso dalla norma, possiamo dire che il compito di fornire le prove è a carico di chi vanta la pretesa.

In linea generale, quindi, dal punto di vista processuale, chi inizia una causa si fa carico di fornire tutti (o quasi) gli elementi di prova del proprio diritto.

Nel giudizio di opposizione all’ingiunzioni fiscale di pagamento si verifica, invece, l’esatto contrario: pur essendo il contribuente a presentare ricorso (e, quindi, ad iniziare la causa), è la Pubblica Amministrazione (intesa sia come Ente creditore sia come Concessionario della riscossione) a doversi fare carico dell’onere della prova; questo accade perché, pur essendo il contribuente ad azionare il processo, è l’Amministrazione che vanta un diritto (e quindi una pretesa) nei confronti del contribuente.

Detto principio è stato più volte ribadito anche dalla Suprema Corte nel corso degli anni:

l’ente che vanti un credito nei confronti del contribuente, è tenuto a fornire la prova dei fatti costitutivi della propria pretesa” (tra le tante, Cassazione sentenza n. 955/2016, n. 1946/2012 e n. 13665/2001).

Poniamo ora un esempio pratico: in un giudizio di opposizione contro un’ingiunzione fiscale fondata su un verbale di contravvenzione al Codice della Strada, il Concessionario e l’Ente dovranno provare:

  1. l’esistenza del verbale di contravvenzione;
  2. la regolare notifica del verbale di contravvenzione;
  3. la legittimazione del Concessionario.

La prova della legittimazione del concessionario

Cos’è la prova della legittimazione del Concessionario? È la prova che il concessionario, in generale, è titolare del potere di riscossione esattoriale (o potere di agire in executivis), cioè che ha il potere ed il titolo:

  • per notificare al contribuente (a seconda dei casi) l’ingiunzione fiscale, la cartella esattoriale, l’intimazione di pagamento;
  • per attivare procedure cautelari (iscrizione del fermo amministrativo sul veicolo, iscrizione di ipoteca sull’immobile);
  • per procedere al pignoramento.

Nel caso dei crediti dello Stato, la legittimazione non ha bisogno di essere provata in quanto il Concessionario è Agenzia delle Entrate Riscossione (ex Equitalia) che è un ente pubblico il cui potere trova la sua fonte direttamente dalla legge; pertanto la sua legittimazione non può essere contestata da parte del contribuente.

Nel caso dei tributi e dei crediti degli Enti Locali, invece, la riscossione è affidata (quasi sempre) a società private iscritte in un apposito albo dei concessionari tenuto presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze (l’albo dei soggetti abilitati ad effettuare attività di accertamento e di riscossione dei tributi e delle altre entrate delle Province e dei Comuni), ed il potere di riscossione è attribuito non dalla legge, bensì da contratti stipulati tra l’Ente Locale ed il Concessionario per un determinato periodo di tempo.

In questo caso, quindi, il Concessionario della riscossione, di fronte ad un’esplicita contestazione da parte del contribuente, dovrà fornire piena prova della sua legittimazione mostrando e documentando:

  1. la sua iscrizione nell’albo dei soggetti abilitati ad effettuare attività di accertamento e di riscossione dei tributi e delle altre entrate delle Province e dei Comuni;
  2. il contratto per l’affidamento in concessione del servizio di riscossione dal parte dell’Ente (il così detto “titolo concessorio“).

Una precisazione per quanto riguarda l’albo dei Concessionari: attualmente l’iscrizione nell’albo è regolata dal Decreto del Ministero dell’Economie e delle Finanze n. 101 del 13/04/2022, entrato in vigore l’11/08/2022, che ha abrogato i precedenti decreti; tuttavia le iscrizioni dei Concessionari avvenute prima del nuovo decreto continuano ad essere efficaci A CONDIZIONE CHE i soggetti già iscritti presentino ENTRO 90 GIORNI dall’entrata in vigore del nuovo regolamento una dichiarazione in cui attestano l’esistenza  dei  requisiti  previsti  dal   presente regolamento per l’iscrizione nell’albo, come dispone l’art. 23 del nuovo regolamento; sotto il profilo dell’onere della prova questo significa che il Concessionario operante già da prima dell’entrata in vigore del nuovo decreto non dovrà limitarsi a provare la sua regolare iscrizione, ma dovrà provare anche di aver presentato la successiva dichiarazione di cui al richiamato art. 23 del vigente regolamento entro i 90 giorni dalla sua entrata in vigore.

Una precisazione per quanto riguarda l’Agenzia delle Entrate Riscossione: alcuni Enti Locali (come ad esempio il Comune di Napoli) continuano tuttora ad affidare la riscossione dei loro crediti all’ex Equitalia; in questo caso l’AdER, in quanto Ente Pubblico, non dovrà provare la sua qualità di concessionario, ma sarà in ogni caso tenuto a provare il titolo concessorio in quanto la sua attività di esattore dell’Ente Locale si fonda su un contratto di affidamento in concessione analogamente a quanto accade per i Concessionari privati.

Cosa succede se il concessionario non fornisce la prova della sua legittimazione

Sia che manchi la prova dell’iscrizione all’albo dei concessionari, sia che manchi la prova della concessione dell’incarico, l’ingiunzione fiscale di pagamento risulterà illegittima ed irrimediabilmente compromessa:

  • nell’ipotesi in cui manchi la prova dell’iscrizione nell’albo dei concessionari, essendo detta iscrizione condizione necessaria per l’esercizio delle funzioni di riscossione esattoriale, deve ritenersi che il Concessionario abbia agito in stato di difetto assoluto di attribuzione ai sensi dell’art. 21 septies l. 241/1990, il che implica la c.d. “carenza di potere in astratto”, vale a dire in l’ipotesi in cui l’Amministrazione assume di esercitare un potere che in realtà nessuna norma le attribuisce. Conseguenza: nullità dell’ingiunzione fiscale al limite della sua inesistenza giuridica, non sanabile e rilevabile d’ufficio in ogni stadio e grado.
  • nel caso in cui manchi la prova del titolo concessorio (vale a dire il contratto di affidamento in concessione del servizio di riscossione dal parte dell’Ente), ci troveremo di fronte ad un’ipotesi di “carenza di potere in astratto” la quale comporterà, parimenti, la nullità/inesistenza giuridica dell’ingiunzione fiscale di pagamento non sanabile e rilevabile d’ufficio in ogni stadio e grado.

La durata della legittimazione

La prova del titolo concessorio deve essere riferita all’intera durata della riscossione esattoriale; se l’ingiunzione fiscale viene emessa quando il contratto sia già scaduto, essa sarà nulla per sopravvenuta carenza di legittimazione, ed è assolutamente irrilevante la circostanza che successivamente verrà stipulato un nuovo contratto di affidamento della riscossione. In tal senso si è espressa anche la giurisprudenza:

la scadenza del titolo concessorio ha determinato la sopravvenuta carenza di legittimazione del concessionario, sottraendogli ogni potere di accertamento e di riscossione…Nel caso di specie, l’ingiunzione impugnata è stata emessa e notificata, allorquando il titolo concessorio in favore della Soget era ampiamente scaduto. In conclusione, l’appello deve essere accolto, con conseguente integrale riforma della sentenza impugnata”.

(Commissione Tributaria Regionale della Campania sentenza n. 2019/2021).

Concludendo

In estrema sintesi possiamo concludere che il mancato assolvimento dell’onere della prova da parte del Concessionario in merito alla sua legittimazione in executivis (sia in ordine alla prova dell’iscrizione all’albo dei concessionari, sia in ordine alla prova dell’affidamento dell’incarico in concessione), comporta come immediata conseguenza la nullità dell’ingiunzione fiscale in quanto atto formato in carenza di potere. Il tutto a condizione che il contribuente nel suo ricorso abbia contestato esplicitamente la legittimazione del Concessionario; infatti, in mancanza di esplicita contestazione, la legittimazione del concessionario sarò ritenuta dai Giudici fatto non contestato e, pertanto, implicitamente ammesso dal ricorrente.

Sono l’Avvocato Marco Piccolo e lavoro per aiutare le persone a estinguere le pendenze con l’Agenzia delle Entrate ed Equitalia.

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Dal 2006 sono un Avvocato esperto in Diritto Tributario ed Esattoriale a Napoli e in tutta Italia

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